发展新型农业经营主体是推进农业现代化工程，实现传统农业向现代农业转型的必然选择。强调，要把加快培育新型农业经营主体作为一项重大战略。近年来，中央和省对新型农业经营主体发展提出了一系列措施，在新型农业现代化中的积极作用初步显现，娄星区以此为契机，大力扶持发展农民专业合作社和家庭农场，积极培育种、养大户，农产品生产、加工初步呈现集中化、规模化的发展态势。但也面临一系列难题亟待破解，需要进一步明确政策目标，完善政策机制，增强政策前瞻性、针对性和协同性，充分发挥财政在构建新型农业经营体系中的职能作用。
一、娄星区财政支持新型农业经营主体情况
（一）财政支农项目的基本情况。全区财政支农主要是通过农业、林业、水利、畜牧、农机购置补贴和农业综合开发等措施来体现。农业方面，主要是通过现代农业产业项目、农业产业化经营、农业技术推广、蔬菜基地建设、农产品质量监督、农业资源保护与利用等措施来支持。林业方面，主要是通过森林生态效益补偿、巩固退耕还林、森林植被恢复费征收、林业贷款贴息等措施来支持。水利方面，主要是通过地方水利建设资金投入、小农水项目建设、防汛抗旱、水土保持、水利工程非工程措施项目等措施来支持。其他标准农田建设主要是通过国家农业综合开发来支持。地方财政按政策规定进行资金配套。
（二）财政支持新型农业经营主体的资金来源。整个财政支农资金的来源主要是中央、省、市三级财政的支持，部门涉农资金的整合，以及本级财力的安排。2013年-2015年，中央、省、市、区四级财政支农资金共投入近1.88亿元，其中上级补助资金1.71亿元。新支持专业大户、家庭农场、农民合作社及农业产业化龙头企业的资金5000多万元。在湖南省，娄星区并不是传统的农业大县。特别是近几年随着国家、省级的重点工程项目的建设力度加大，娄星区的农业土地面积不断减少，传统农业的出路不断受到挑衅。为了推进新型农业产业化进程，地方政府加快调整农业产业结构。如针对城市人口高密集情况，新扩建三和、红日、九龙、农康等蔬菜基地，解决“菜篮子”问题。
（三）财政支持新型农业经营主体的措施。一是积极落实中央、省、市的财政支农政策，主动申报上级项目建设扶持资金。为了支持“湘村黑猪”产业项目的发展，从2008年开始，争取省财政的支持，连续8年共争取扶持资金3000万元。同时协调发改、畜牧部门的关系，从国家发改委、农业部、科技部争取资金扶持，目前“湘村黑猪”被农业部授予全国地方保护品种品牌，公司也已成功上市，产品畅销北京、上海、广州等大城市。二是整合涉农专项资金支持基地建设。如对于蔬菜基地建设，除市级财政按标准奖励外，也制订了相应的补助标准，同时整合水利、交通、农业和农业综合开发等部门的资金，对基地内水源建设、排灌设施、机耕路等项目建设进行投入。三是在省级财政安排的粮食生产适度规模经营奖励资金中，按照政策规定，对专业大户和生产基地适当安排资金予以补助。四是在本级有限的财力中，挤出一部分资金进行支持。
二、当前新型农业经营主体发展成效
（一）带动能力逐步增强。娄星区是娄底市的城市区，是全市的政治、经济、文化、科技、信息中心。现辖1乡，3镇4个街道办事处，总面积430平方公里，共有人口43万，其中农业人口14.5万。2015年城镇居民人均可支配收入25049元，农村居民人均可支配收入13607元。目前，全区共有市级和市级以上农业产业化龙头企业27个，其中1个，省级7个，市级19个。工商注册登记的农民合作社114个。符合标准的家庭农场94个，粮食种植、生猪养殖、花卉苗木、药材种植、水果栽培、蔬菜基地、牛羊养殖等专业大户700多家。在农民发展特色产业，实行规模化、专业化、标准化、品牌化生产经营等方面显示出强劲活力。在石井镇的百亩片、石井片改扩建优质油茶、特色水果、花卉苗木等基地，大力推广“湘村黑猪”品牌建设，带动近20个规模养殖场养殖黑猪。
（二）合作形式日益多样。出现了“合作社+社员”、“合作社+种养大户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种合作组织模式，以及土地股份合作、联合社、资金互助合作、加工合作等多种合作形式，利益链接更为紧密。
（三）经营范围稳步拓宽。生产经营逐步向种植、养殖、加工一体化生产发展，服务范围逐步向统一供应生产资料、统一耕种、统一开展病虫害防治、测土施肥等田间管理，统一收获、烘干、储存销售等产前、产中、产后服务延伸。
（四）运行机制不断规范。通过建立财务管理和会计核算等内部管理制度，部分农民合作组织提留了公积金、公益金。新型农业经营主体不断发展壮大，加快了农业科技成果转化，降低了农业生产成本，促进了土地集约利用和农产品质量提高，拓宽了农民增收渠道，增加了农业基础设施及技术装备投入，提高了农业的市场化程度，强化了工业化城镇化人力资源。
三、支持新型农业经营主体发展中存在的问题
从支持新型农业经营主体的实际情况来看，主要存在以下问题：
（一）从政府层面来讲，一是招商引资重工业企业，轻农业企业。在扶持力度上，重省级或省级以上龙头企业，对专业大户，家庭农场，专业合作社指导扶持不够。因此，政府也没有制订相应的引进企业及个体投资来支持新型农业经营主体发展的措施。二是存在融资瓶颈。金融机构的担保、授信标准高，新型农业经营主体普遍面临贷款困难、手续繁杂、隐性费用高等问题。政策性金融机构支农责任有待加强。据统计，全区的农业专业合作社，没有几家获得过政策性金融机构贷款。
（二）从职能部门来讲，就部门政策的束缚或者是部门利益的限制，对一些基地建设除主要领导现场办公会表态支持外，很少主动上门提供支持或服务。一般的经营主体很难得到职能部门的全力支持。现有的支持政策又分散在不同的部门，没有形成农业补贴同农业经营生产的挂钩机制。支持政策有待系统化、规范化，对部门的监管也有待加强。
（三）从经营主体自身来讲，一是资金投入不足、技术力量不够、产品附加值不高、产品市场竞争力不强等是目前新型农业经营主体发展缓慢的原因。个别农业龙头企业因资金链断裂，难以持续经营运转。二是供求过剩。没有正确的引导和市场分析，一般是同类产业一齐上（如花卉苗术），供求过剩，实际利润与期望值相差甚远。三是内部管理有待加强。许多农民合作组织、家庭农场运行不规范，没有正式注册登记，经营者对本组织的运行宗旨、机构设置、职责划分等没有清晰的认识，管理者与会员之间的权责没有明确的界定。多数农民专业合作组织章程不规范，没有制定并严格执行财务管理制度，成员内部之间利益联结不紧密。四是个别经营主体管理水平不高，或者想以项目套取国家资金，个别专业合作社可能是“空壳”。
（四）从财政部门本身来讲，基层财政部门虽有职责在身，但地方财力紧缺，无法投入和足额配套。娄星区本级年初预算仅保工资、机关运转、社保低保、维稳等支出，资金缺口就达2个亿，还有年中不断新增的政策性刚性支出。在工资津补贴和基本运转后，所有专项必须削减50%，有些项目甚至取消，财政部门只能是依靠向上级争取项目来支持发展。
（五）从农村工作实际来看。一是土地流转机制不畅通，尚未建立土地流转平台。很多乡村干部总是从自身利益出发，不愿推进土地流转，对外来招商引资的设置条件高，农民矛盾多，难以顺利实施。有时一个项目前期调研谈判2年之久都得不到落实。二是土地流转程序不规范、合同条款不完备的情况较为常见，有些地方存在口头协议现象。支撑土地流转的法律体系不完备，许多新型农业经营主体对流转土地不敢有太多投入。
四、支持新型农业经营主体发展的财政政策建议
针对当前新型农业经营主体存在的问题，应紧紧围绕国家政策和现代农业发展需要，以提高农业发展质量与效益、增加农民收入为主线，充分发挥财政职能作用，支持新型农业经营主体发展，培养一批经营规模大、运作机制新、产业基础牢、带动能力强、产品质量优、经营管理好的新型农业经营主体，达到“扶持一个组织、壮大一项产业、做强一地经济、富裕一方农民”的效果。
（一）支持新型农业经营主体开展合作经营。湖南省实施的“百千万”工程已持续近3年，农业产业龙头企业、家庭农场等项目已纳入扶持对象，粮食种植大户也纳入了扶持范围，建议对于专业大户、专业合作社也比照政策同样对待。同样，通过政策引导，促进各类新型农业经营主体积极开展合作经营，形成互相支持、互为依托、风险共担、利益共享的经济共同体。一是推动种植类组织与养殖类组织的合作。对种植类生产经营组织与养殖类经营组织开展合作，互相提供原料供应、有机肥加工供应的，财政部门可按其互相提供的产品数量给予定额补贴或奖励，引导种养结合发展循环农业生产，互相帮助解决产品销售问题。二是推动种养类组织与加工类企业的合作。对种养类生产经营组织与农产品加工龙头企业开展合作经营，前者为后者提供原料，后者为前者提供贷款担保，财政部门给予一定比例的贷款贴息，既解决种养类生产经营组织产品销售和融资困难，也可解决农产品加工龙头企业原料供应问题。
（二）分类安排支持新型农业经营主体的发展资金。不同种类的新型农业经营主体各有特点，薄弱环节各异，因此要实施差别化的财政支持政策，应采取有针对性的差别化分类支持政策，适当提高新型农业规模经营奖励资金在“农业三项补贴”中的额度。一是对种植类。种植类生产经营组织农田基础设施建设所需资金，要采取政府财政投入为主，单位、个人投入为辅的支持政策；生产所需大型农业机械等物资技术装备投入，采取单位、个人自筹为主，财政给予补助和贷款贴息的办法；开展生产经营所需种子、农药、化肥等基本生产资料及耕、种、田间管理等所需资金，则主要依靠单位和个人筹措。由于这些经营组织经营土地比较多，所需生产性资金季节性投入大，财政可对其生产性资金贷款给予贴息。二是对养殖类。养殖类生产经营组织一次性生产设施投入大，回收周期长，可采取单位或个人申请银行贷款，财政部门给予贴息或补助的方式予以支持。其粪便处理设施建设的外溢性大，生产经营组织投入积极性不高，财政可给予所需建设费用50%以上的补助。三是对蔬菜、林果、林粮油类。对上述特色农业生产经营组织，财政主要采取银贷款贴息、奖励补助、种苗补贴的办法给予支持。
（三）发挥财政资金的导向作用支持新型农业经营主体缓解融资困难。引导金融机构加大对农业生产经营组织的支持力度，帮助解决新型农业经营主体融资瓶颈制约问题。一是落实好现有政策。认真落实国家财政对县域金融机械涉农贷款增量奖励，农村金融机构定向费用补贴、小额担保贷款贴息等政策，鼓励金融机构加大对新型农业生产主体信贷支持、优先满足其信贷需求。二是探索建立共同基金。可借鉴外省的一些做法，采取各级财政出资，新型农业经营主体按一定比例参与缴纳金、银行授信的办法，探索建立新型农业经营主体发展共同基金，让所有运作良好、有贷款意愿的新型农业经营主体共同参与、共担风险、共享收益。三是鼓励农业产业化龙头企业为农民专业合作组织增信。设立财政引导资金，支持农业产业化龙头企业兴办各类农民专业合作组织，使农民专业合作组织与农产品加工企业利益共享、风险共担，让农产品加工企业为各类农民专业合作组织发展融资贷款提供抵押担保，解决其贷款难问题。娄星区作为非省直管县（区），在条件允许的情况下，应该享受省财政在农信担保方面的相关政策待遇，以解决经营主体“融资难、融资成本高”的问题。
（四）支持新型农业经营主体提高现代信息化管理水平。一是推动农业种植业生产管理信息化。支持新型农业经营主体建设田间气象监测、病虫害防治、智能灌溉、管网检测、土壤各种元素含量检测等信息测报系统，为科学灌溉、加强灌溉管网运行维护、防治农作物病虫害，开展测土配方施肥，防灾减灾等提供技术支撑。二是推动农产品市场监测信息化。支持农业、粮食、林业、畜牧等部门建立与新型农业经营主体进行联网的农产品市场监测预警信息系统，定期对农产品生产、消费、库存、进出口市场行情和生产成本等进行动态监测、深入分析、先期预警，为农业生产经营组织提供决策依据。三是推动农产品销售方式信息化。支持建立农产品电子商务平台，开展线上线下相结合的鲜活农产品网上批发和零售，促进新型农业经营主体与城市超市对接，以及订单农业发展。四是支持建立农产品批发市场信息采集系统，实现电脑、手机等终端设备进行价格信息的发布、查询。建立智能化产品质量监控系统，实现从土地到市场的全程质量控制和追溯。
（五）支持新型农业经营主体加快人才培养。应创造条件使更多的农民和涉农专业毕业生成为合格的新型农业经营人才。一是加强新型职业农民和新型农业经营主体领办人教育培训。将新型农业经营主体的管理者和员工纳入“阳光工程”、“就业培训”等政府举办的人才培训工程。二是鼓励涉农学科大中专毕业生进入新型农业经营主体。出台财政支持、贷款贴息、税收减免等优惠政策，鼓励涉农学科大中专毕业生领办、创办新型农业经营主体，或到新型农业经营主体就业。三是鼓励科研院所与新型农业经营主体合作培养人才。鼓励新型农业经营主体充分利用大专院校、科研院所技术力量雄厚、教育资源丰富的优势，采取走出去、请进来的办法，通过现场教学等多种方式加快生产经营管理人才培育。
（四）积极支持新型农业经营主体进行土地流转。目前土地承包经营权分散在农户，政府要推动土地流转，加强政策宣传和引导。一是开展土地确权。支持土地、农业、林业等部门开展对农民土地承包经营权、宅基地使用权的确权发证工作，从法律上使农民真正享有承包土地灵活的经营权，借以行使对土地的转让、出租、入股、抵押、收益等权利。二是建设土地流转服务与监管平台。支持县乡政府及其农业部门在搞好土地流转宏观规划的基础上，搭建土地流转的服务与监管平台，为农户向新型农业经营主体流转土地提供全程服务，规范土地流转合同，提供合同、法律、竞价、风险、仲裁调处等服务，畅通农村土地供求信息渠道，确保土地流转依法、自愿、有偿、规范运行。三是完善农村社会体系。构建城乡统一的包括就业、医疗、养老、住房、生活等在内的多层次、的社会体系，弱化土地对农民的社会功能，解除农民把土地流转给新型农业经营主体的后顾之忧。
（六）积极支持新型农业经营主体加强基础设施建设。新型农业经营主体对农业基础设施具有内在的迫切需求。政府应加强三方面的支持。一是要优先将新型农业经营主体纳入农业综合开发、土地治理、小农水重点县建设、现代农业发展资金、农业结构调整资金等的支持范围。优先让符合条件的合作组织参与实施那些有组织、规模化、成片推进的项目。二是农机购置补贴资金要优先用于新型农业经营主体。三是对农村纯公益性资产，采取村集体和新型农业经营主体各拿一点、财政适当补助一点的方式，筹集管护资金。四是建立奖励机制，将新型农业经营主体资产管护情况与项目支持等挂钩，对资产管护好的新型农业经营主体予以适当奖励。
（七）支持新型农业经营主体应对自然风险与市场风险。一是完善政策性保险制度。健全财政对农业保险的保费补贴机制，适当提高部分险种的保费补贴比例和理赔标准。对种植类农业生产经营组织因遭受特大自然灾害损失，保险赔付比例应达到其直接生产成本的80%以上。二是探索目标价格机制。对养殖类农业生产经营组织，政府设立价格调控基金，在畜禽产品价格低于其饲料成本时，动用调控基金予以补贴，以稳定主要农产品供给。
（八）财政支持新型农业经营主体要缩小地方差距。一是缩小种粮大县和非种粮大县的差距。种粮大县得到的上级财政支农资金，无论是项目还是规模，非种粮大县无法与之相比，事实上种粮大县相对财力更充足。二是要缩小直管县与非直管县的差距。无论直管或非直管，要采取相同的基数分配法或者因素分配法。二是应考虑湖区与山丘地区、贫困地区相关新型农业经营主体申报立项条件的差异。按照“一县一策”“一地多产业”的灵活方式，在立项上给地方更多的选择权。在农业产业化龙头企业、专业合作社等经营主体的立项上，应结合精准扶贫工作，把能够带动多少贫困户脱贫作为重要的立项条件之一。三是加强部门之间的协调。各职能部门的财政支农资金应明确相应的比例用于支持新型农业经营主体的发展，由省财政厅一个“口子”下达到基层财政，各相应的职能部门共同制订扶持办法，并确保资金使用效益。