2013年和2015年的两个中央一号文件，都提出要修订《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）。根据媒体和相关人士的估计，2016年底之前，该法法律修订稿草案就会进入全国人大常委会正式审议。要想将问题理解清楚、辩得明白，明确修订方向并能审慎修订，需要组织有效的立法讨论，讨论要能调动来自学术界、实务部门、合作社实践者等多方面的智慧。
中国人民大学国家发展与战略研究院基于建设高端智库的目标，主动关注《合作社法》这一涉及9亿农民的重要法律的修订，展开了关于这部法律的系列讨论会并作出系列评论。
评论一
《合作社法》修订讨论的共识
仝志辉
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
农业与农村发展学院副教授
《中华人民共和国农民专业合作社法》（简称《合作社法》）修订工作已经启动，合作社联合社是否入法、如何入法，成为关注焦点之一。对联合社作出法律规定是否正当其时？规定是列出专章，还是只做原则性规定？联合社成员中可不可以有非合作社组织？其功能是经济性的，还是兼具社会管理功能？对联合社设置是否需要地域范围限制？联合社和其成员社的业务是否不能有竞争关系？联合社可否做合作金融业务？这些问题，不容回避，但牵涉面广，相当复杂。
笔者在发起和筹备合作社法修订有关问题内部讨论会的过程中，充分感受到这一次法律修订的复杂性。联合社问题是在什么现实需要中提出来的？它的条文需要回应怎样的一个统一的立法目的？这两个问题自然不能绕过。但是，在回应这两个问题之前，还牵涉到对合作社作用和此次法律修订限度的考量。我以为，合作社有限作用和对法律有限修订是此次法律修订中应该达成的两个共识。
个共识
合作社作用有限度，不能过度赋予
有必要对于合作社在农村经济发展中需要起的作用做一个恰当的共识，作为讨论此次修订的底线，以防对合作社的不正当期待干扰对合作社联合社性质、职责的讨论。
时至今日，以合作社名义注册的农村经济组织已经数量庞大，普遍实力不强，且不规范问题突出。合作社法要促进合作社发展，想让其发挥多大的作用？对其作用应该持何种期待？对此立法者要有审慎估计。合作社是多种农业经营主体的一种，并没有包打农业的天下，在农村发展中起的作用也没有明显显现。法律要做的，是要通过更加有效的规则设定，推动其规范发展，提高其组织效能和经营业绩，以进一步发挥合作社制度的优势。而不能一味基于价值理想和理论推演，对合作社作用过度期待。当然，也不能因其有限作用，在立法上粗枝大叶，对关键问题模糊化。从规范和促进合作社发展的目标来说，恰恰应该严格其准入条件，规范其治理结构，使其有限作用得到充分发挥。在当前条件下，设定对合作社作用的有限期待，将有利于更好地讨论《合作社法》修订涉及的具体问题。比如，在联合社问题上，有这个共识，就会对联合社职责、联合社与合作社关系，有所锚定。
第二个共识
此次修订是有限修订法律
不可能独立设定合作社制度适用范围
有限修订的层含义是：由于《合作社法》面临着与相关法律的复杂关系（农村金融法或合作金融法、集体经济组织法、供销社法），短期内很难独自扩大其调整的经济主体的范围。合作制作为一种经济组织扩展规则，可以适用于各类经济活动，包括金融、流通、生产、生活消费等，但是目前社会认知和政策环境，并不允许《合作社法》大举扩张其适用范围。基于渐进改进法律的可行性，这次修法应该立足于原有《合作社法》适用的经济主体的范围，将其调整主体范围适度扩大。联合社自然应该考虑加入该法调整范围。但是，联合社的成员应该是合作社，而不应将将其它非合作社的成员纳入。加入之后不仅为联合社规范发展增加难度，也可能模糊经济主体之间的法律性质区分。
有限修法的另外一层更重要含义是：只设定法律可以管的，对于更适合用行政来推动的事务不宜在法律中作规定。《合作社法》的执行需要现有涉农部门的全力参与，但是由于涉农部门体制仍然存在缺陷，在法律中对于各涉农部门的职责作出具体规定可能并不能完全起到正面作用。目前需要通过立法环节促进联合社发展，但一定要做法律可以做的，而不是要片面放大法律促进的作用。
有了以上两个共识，原有的合作社法加入新问题后，其立法目的就仍可以保持一贯，甚至可以更加集中，涉及新问题的具体条文讨论，就可以在对法律作用的正确估计和对执法效果的审慎预判后深入展开。
评论二
联合社有关法条应规定严格规则，而非明确部门扶持责任
仝志辉
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
农业与农村发展学院副教授
在《合作社法》的修改之中，合作社联合社被认为很有必要专章来规定。很多专家认为，随着合作社联合社创立得越来越多，在修法时给予回应顺理成章。目前的理由都是顺的。但如此“顺理”隐含着要承认现有的联合社的合法性以及大力促进联合社发展，可能导致联合社立法重蹈规定部门扶持责任而形成联合社不规范的局面。
如此“顺理”具体表现为：合作社基于提高市场谈判力和增强实力需要，发展起了联合社，联合社增长速度很快，因此，法律上就要有规定，就要“成章”。那紧接着的逻辑就是，既然联合社这种形式对合作社提高市场竞争能力、实现规模经济有好处，法律自然就需要规定有关部门的扶持责任，来促进联合社发展。
将联合社立法的必要性放在现实中合作社联合的需求上，不容易遭到反对。当年订立《合作社法》时，提交草案上是有联合社的规定的，但终被删掉，理由就是实践当中还很少。这部分放映了当时立法的单纯的经验主义偏向。联合社立法的根本依据并不在于现实中已经有了联合社，而是在于联社社本身是合作社制度扩展的重要路径，不规定将不足以形成合作社更好发展的局面。
仅仅持现实需求和确认现状的理由，联合社立法还会遭遇到另外一层尴尬：现实中的合作社很多是不规范的合作社，这些不规范合作社的联合，使得不规范会更加固化，更加严重。更严重的是，很大一部分合作社只是挂着合作社牌子的公司和大户。以这些假合作社和不规范的合作社为成员的联合社，只能更加挤压真合作社成长的空间。
面对不规范的合作社的基础，联合社的有关法条应该是规范联合社成立条件、社员性质、决策制度、盈余分配制度等的规则法，而不应该包含对有关部门促进联合社发展条文的促进法。
面对不规范的合作社的基础，联合社的有关条文的精神就不能重复上一次立法对合作社成立条件的低门槛和包容性，而是要规定联合社成员必须是达到相当程度的规范化的合作社。这样，才是对联合社发展真正的促进，是通过严格的规则来促进，是联合社发展质量的促进，这样的促进是可持续的促进，这样的促进才不会在将来积累很多不规范的联合社。这种积累下来的不规范，只会比今天我们看到的合作社的不规范更加严重，更加积重难返。
不去规定政府部门促进联合社发展的条文，是因为清楚意识到今天涉农部门体制的弊端，以及目前合作社不规范程度的严重性。不规范的合作社基础和涉农部门的牟利和分立，只会使得合作社联合社也成为少数公司和大户扩展利益的新工具，而和实现所有成员社以及成员社所属农民社员利益的初衷渐行渐远。
为了防止这种格局，未来的《合作社法》要做到：，严格联合社成员社的资格，只允许规范的合作社成立联合社，一定程度上也“倒逼”合作社的规范化建设；第二，克服规定涉农部门扶持联合社发展的冲动，仅仅在注册登记层面构筑规范和严格的联合社入口，以及加强对联合社公开财务报告和内部民主控制和按惠顾额分配盈余的制度。
法律促进联合社发展的立法宗旨是通过制定合意、严格的规则来促进，而不是直接规定有关部门的扶植责任来扶持。虽然由于之前扶持政策出现的问题，今天对于在修订法中不会出现“有关部门应扶持联合社发展”的类似条文抱有更大多的确信，但是流行的论证联合社必要性的方式仍然提示了这种法条被提出的可能性。
评论三
联合社成员权的含义
仝志辉
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
农业与农村发展学院副教授
有关合作社联合社是否可以容纳公司作为成员的争论，涉及到联合社的成员权的法律含义，成员权中包含哪些具体权利。理解了联合社成员权的含义，是否容纳公司成为成员就有了判断标准。
联合社是一类特殊的合作社。合作制与股份公司制的区别在于，合作制下合作社有其成员，而股份公司则无成员，只有股东。合作社的成员依靠其成员资格使用合作社提供的服务和拥有其它权利，而股份公司的股东则是凭借其对公司的出资额享有财产权利。合作社成员根本的权利是因成员资格而来的使用合作社服务的权利，并拥有从合作社盈余中获利的财产权利，财产权利对于合作社成员来说是从属于成员权利的第二位的权利。而股份公司股东重要的权利则是财产权利。合作社的成员权相比股份公司来说是特有的权利，成员也是合作社为重要的制度要素。合作社是成员（服务利用者）所有的企业，而股份公司则是投资者所有的企业。合作社成员地位平等，相互之间具有在参与决策上可能的平等关系，而投资者则完全依靠投资额多少分配决策权利。
在成员间成员权平等、成员民主参与决策上，联合社作为合作社的一种，和一般的合作社没有区别。在盈余分配上的按成员与联合社交易额比例返还，和合作社的按社员与合作社交易额比例返还，也完全一样。联合社作为合作社的特殊之处在于其成员不是单个农户，而是合作社。作为联合社成员的合作社之间要保持决策上的平等关系，较之单个农户之间就更加复杂。单个农户在对合作社的入股比例和与合作社交易额方面的差距可以很大，但《合作社法》规定的20%的附加表决权基本可以解决其利益差别问题，使得出资额大和交易额多的社员仍可以留在合作社发挥作用。而如果公司作为联合社成员，公司和其它合作社成员社之间就会发生复杂的关系，20%的比例代表权设置如果严格执行，公司的资本利益不一定能得到满足。现实中有公司加入的联合社，甚至是公司主导的联合社，这些联合社，不是公司在利用合作社制度获得好处，就是公司的性质已经有了某些变化。
公司是资本所有的企业，资本为了获利，合作社在重大事务决策上的20%附加代表权很多时候不能容纳公司的资本所有者的利益。这会导致公司成员对于合作社民主决策制度的破坏。如果我们假设公司接受社的联合社的民主决策制度，它就必然是只以一部分资本和业务加入联合社的公司（当然，这和其它合作社成员社一样），如果可以这样，那为什么不是联合社和公司之间发展正常的商业合同关系，而是必须将公司接纳为联合社成员呢？公司加入联合社，联合社对于公司的经销渠道、技术，乃至管理能力等有需求，而公司对于联合社的免税、政策扶持资源、合作社成员社的产品等有需求。公司加入联合社，可以更好地获利，但是对于身为合作社的成员社来说，是否必须通过接纳公司作为成员才能获得公司所有的经销渠道、技术乃至管理能力呢？如果双方各有所需，合同关系就能各得其所。而公司加入以后对于合作社制度的侵蚀则是联合社承受不起的代价。
《合作社法》首先是确立合作社制度规则的法律，愿意和有能力利用这一制度规则的自然就会成立合作社，而适合公司制度的创业者和投资者自然就会选择公司制度。合作社和公司在联合社层面的“联姻”可能造就一类具有新性质的市场主体，它不应该在《合作社法》有关联合社的制度规则中出现。而且，如果真要出现，也必须说明为什么原有的市场主体法和经济行为法不足以处理这类“联姻”。立法是为了市场行为的有序，有序才能培养健全的市场主体，健全的市场主体才能成就繁荣。
评论四
联合社应兼具经济功能和社会功能
高原
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
农业与农村发展学院讲师
我的思考围绕着这样一个主题：联合社在我国社会中实际运作时的可能功能如何影响未来合作社法的修改。根据目前合作社法，并未针对联合社有专门的法条，而根据讨论会准备阶段提供的大量研究论文、案例研究和专家建议来看，下一步合作社法的修改，增加涉及联合社的条款，是极为必要的。其中，大部分专家的建议是，将联合社区分为社会团体型和市场主体型这两类。这种区分，其实背后体现了一个很深的传统社会理论的渊源，那就是在经济行为和非经济性社会行为之间的区分。亦即，认为人类的行为可以区分为受价格机制引导、逐利的经济行为，和非经济性的、例如以互惠为基础的交往行为；而且基于这种不同的行为，进而可以形成不同的组织或结合体。然而这样严格的区分，能否适用于中国乡村社会，能否作为一个有效的区分来对联合社进行分类，似乎值得进一步探讨。学界的一个共识是中国乡村是农业、农村和农民这三重问题的交汇，它不是一个简单的经济问题，也不是一个简单的非经济性的社会问题。中国乡村既需要切实的经济发展，也需要农民之间的互助，需要乡村社区价值规范的建设，需要有一些中坚力量在正式的国家机构之外，承担一部分公共事务的治理功能。同样，学界也有共识，那就是农民专业合作社也应是经济和社会二重属性的集合，它既承载了帮助农民谋利致富的期望，也承载了农民互助、尤其是使弱势农民也享受发展成果的期望。
而对于联合社而言，因其实力一般应比更基层的合作社要大、覆盖的范围要广，可以想见，联合社身处中国乡村社会的具体环境中，它所承载经济功能与其他非经济性的社会功能之间，所产生的矛盾和张力，很可能要比一般合作社，还要大、还要尖锐。如果在修改合作社法时，单纯的凸显联合社的经济属性，以扶持、增进其经济竞争力为考虑，那么简单地区分社团型和市场主体型两种联合社即可，并且可以把重点落在后者之上。而如果要考虑它对乡村社会的其他作用，以及它所承载的其他社会功能，那么很可能有必要要突破这种简单的二分，而是把联合社的多面向、多功能的属性更细致的揭示出来，并且融入到修法的实践中去。
而这两种修法的方向，很可能会对我国乡村的未来产生不同的影响。根据目前我国的农村政策，国家的主要思路仍是维护农民家庭的主体地位，而在相当程度上限制城市工商业资本进入农村。而农民家庭的经营规模一般较小，合作社乃至更高层面的联合社相比单个农民家庭，无论是作为经济主体，还是作为其他社会属性的主体，都将比农民家庭有更大的影响力。因此，很可能在未来10-20年间，合作社及联合社会成为农村社会的一种中坚力量。以此，现在修订合作社法，其着眼点应该并不是单纯的落在现有的、处于萌芽状态的联合社上，而是应充分考虑到是在为未来农村社会的中坚力量立法。从这个角度看，似乎目前的修法实践，应更充分的考虑到联合社可能的多元功能，而不是仅仅局限于其作为一种参与市场的主体的属性，仅仅满足于规范其进入和参与市场竞争的行为。即便是目前的修法将其作为市场主体来处理，学者和专家也应越过这一属性，考虑到它一旦壮大起来可能会将它所承载的其他社会属性体现的更为明显，并且对乡村社会产生意想不到的影响。我的思考围绕着这样一个主题：联合社在我国社会中实际运作时的可能功能如何影响未来合作社法的修改。根据目前合作社法，并未针对联合社有专门的法条，而根据讨论会准备阶段提供的大量研究论文、案例研究和专家建议来看，下一步合作社法的修改，增加涉及联合社的条款，是极为必要的。其中，大部分专家的建议是，将联合社区分为社会团体型和市场主体型这两类。这种区分，其实背后体现了一个很深的传统社会理论的渊源，那就是在经济行为和非经济性社会行为之间的区分。亦即，认为人类的行为可以区分为受价格机制引导、逐利的经济行为，和非经济性的、例如以互惠为基础的交往行为；而且基于这种不同的行为，进而可以形成不同的组织或结合体。然而这样严格的区分，能否适用于中国乡村社会，能否作为一个有效的区分来对联合社进行分类，似乎值得进一步探讨。学界的一个共识是中国乡村是农业、农村和农民这三重问题的交汇，它不是一个简单的经济问题，也不是一个简单的非经济性的社会问题。中国乡村既需要切实的经济发展，也需要农民之间的互助，需要乡村社区价值规范的建设，需要有一些中坚力量在正式的国家机构之外，承担一部分公共事务的治理功能。同样，学界也有共识，那就是农民专业合作社也应是经济和社会二重属性的集合，它既承载了帮助农民谋利致富的期望，也承载了农民互助、尤其是使弱势农民也享受发展成果的期望。
而对于联合社而言，因其实力一般应比更基层的合作社要大、覆盖的范围要广，可以想见，联合社身处中国乡村社会的具体环境中，它所承载经济功能与其他非经济性的社会功能之间，所产生的矛盾和张力，很可能要比一般合作社，还要大、还要尖锐。如果在修改合作社法时，单纯的凸显联合社的经济属性，以扶持、增进其经济竞争力为考虑，那么简单地区分社团型和市场主体型两种联合社即可，并且可以把重点落在后者之上。而如果要考虑它对乡村社会的其他作用，以及它所承载的其他社会功能，那么很可能有必要要突破这种简单的二分，而是把联合社的多面向、多功能的属性更细致的揭示出来，并且融入到修法的实践中去。
而这两种修法的方向，很可能会对我国乡村的未来产生不同的影响。根据目前我国的农村政策，国家的主要思路仍是维护农民家庭的主体地位，而在相当程度上限制城市工商业资本进入农村。而农民家庭的经营规模一般较小，合作社乃至更高层面的联合社相比单个农民家庭，无论是作为经济主体，还是作为其他社会属性的主体，都将比农民家庭有更大的影响力。因此，很可能在未来10-20年间，合作社及联合社会成为农村社会的一种中坚力量。以此，现在修订合作社法，其着眼点应该并不是单纯的落在现有的、处于萌芽状态的联合社上，而是应充分考虑到是在为未来农村社会的中坚力量立法。从这个角度看，似乎目前的修法实践，应更充分的考虑到联合社可能的多元功能，而不是仅仅局限于其作为一种参与市场的主体的属性，仅仅满足于规范其进入和参与市场竞争的行为。即便是目前的修法将其作为市场主体来处理，学者和专家也应越过这一属性，考虑到它一旦壮大起来可能会将它所承载的其他社会属性体现的更为明显，并且对乡村社会产生意想不到的影响。
评论五
联合社并不包打合作社联合
仝志辉
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员
农业与农村发展学院副教授
合作社联合是合作社发展的天然需要。由于现有对农民合作社的规定只是在农业的某一产业、某一服务上合作，农民合作社大都规模比较小，实力比较弱，和先期已经居于市场优势地位的其它农业经营主体相比，合作社非常需要通过联合方式壮大自己的实力。
农民合作社联合的需要，目前主要是两方面，一是为了和政府更好打交道，从政府那里拿到更多的资源，二是通过组织或者业务的，增强在市场上的定价话语权和市场竞争力。
合作社联合要走什么样的方式？一种是由行政机关通过下达合并的法令，实现合并，比如同类合作社，或者在一个乡域内的合作社，实现在产业或区域范围的合并，这样合并起来的合作社实力增强，达到了联合想要达到的目的。另一种就是各个合作社仍然保持自己的组织形态，只是抱团成立一个联合组织。联合组织目前有联合社和联合会两种。现实当中出现联合会和联合社更多是因为不同地方的法律注册环境不同导致的。中国法律环境的地方间差异很大程度上使得合作社联合采取了不同的联合形式。
现在的农民专业合作社，把农民合作社作为一类市场主体来定性，主要考虑合作社的经济职能，这样一种立法思路多半不能容许联合会的性质的联合在法律中容身。联合会不是一种市场主体，只是合作社联合而成的社团。但联合会和联合社从事的业务基本一致，主要是在产品销售、品牌创建和农资供应等方面。
联合社和联合会的区别主要在于成员社同联合社的产权关系，与会员社与联合会的产权关系不同，但这也主要是章程上的。即使是联合社， 其同成员的产权关系也不规范。联合社会有成员社的共同出资，联合社会独立从事经济业务。而联合会则多数不直接从事经济业务。联合会类似合作社的行业组织。也许，在有些地方，多数合作社都非常弱小，多数合作社管理水平都很低，他们有发展需求，但是不一定有能力用联合的方式来寻求发展。这说明，联合会是有空间的。这时候的联合会可能会在合作社素质和能力提升上给弱小的合作社以更加切实的帮助。
因此，可以发现很多在省级、市级、县级成立的农民合作社联合会，它们主要在帮会员社解决注册、建立管理流程、建立销售渠道等初步工作。笔者有一定了解的安徽亳州市谯城区农民专业合作社联合会成立于2010年，以专业合作社为主要成员，联合农业、科技、农村银行等部门和种养、加工、购销农民大户，组建而成，主要是为专业合作社服务。如它们为合作社组织化肥团购，对合作社进行内部管理培训，也去发动成立新的合作社。它通过服务取得了专业合作社的信任，因此，也就使得各方面业务越做越大，说明其对当地合作社的情况具有适应性。它的组织结构简单，和多数会员合作社也没有固定的股权关系，但这没有妨碍它在合作社的发展中发挥实实在在的作用。这类联合会如果对职能科学定位，又能按照社团登记的相关规定顺利定位，自然有其作用。
对合作社联合会，在有关合作社联合社的立法讨论中应该调研它已经在发挥的作用，发挥作用的机制和联合社有哪些异同，从而在法律规定联合社时作为有益的借鉴。